Av. Taner Kılıç E-posta: ktaner@gmx.net
Türkiye Cumhuriyeti’nde, mülteci ve sığınmacıları ilgilendiren ilgili ilk genel düzenleyici belge, 14 Haziran 1934 tarih ve 2510 sayılı İskan Kanunu’dur. Kanun esasen, Türkiye’ye yapılacak sığınma ve göç hareketleri ile ülke içi iskan ve özellikle ulus inşa etme siyaseti bağlamında sosyal ve siyasi nitelik taşıyan, mecburi iskan ile ilgilidir.
Yabancıların İkamet Seyahati Hakkında Kanun (Kanun no:5683; Resmi Gazete, 24.07.1950 – 7564) da mültecilerin yabancı olması nedeniyle mültecileri yakından ilgilendirmektedir. Özellikle 19, 20, 21 ve 22. maddeleri yabancıların genel güvenlik ve “siyasi – idari icaplara aykırı” sayılan kişilerin sınır dışı edilmesi ile ilgili hususlar mültecileri yakından ilgilendirmekte ve bununla ilgili kararlar sık sık yargı önüne gelebilmektedir.
Keza Pasaport Kanunu da, Türkiye’ye giriş yapacak yabancı kişiler ile ilgili hükümler ve kamu güvenliği veya benzeri nedenlerle yabancıların sınır dışı edilmesi gibi konular açısından mültecileri ilgilendiren hususlar içermektedir.
Artan bireysel ve toplu sığınma vakaları nedeniyle Bakanlar Kurulu kararıyla, 30 Kasım 1994’te Resmi Gazete’de yayınlanan ve kısaca 1994 Yönetmeliği olarak anılan ‘Türkiye’ye İltica Eden Veya Başka Bir Ülkeye İltica Etmek Üzere Türkiye’den İkamet İzni Talep Eden Münferit Yabancılar İle Topluca Sığınma Amacıyla Sınırlarımıza Gelen Yabancılar Ve Olabilecek Nüfus Hareketlerine Uygulanacak Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’, mevzuattaki boşluğu doldurmak ve idari / yasal çözümler oluşturmak amacıyla çıkarılmıştır. 1994 yılında kabul edilen yönetmelik, bireysel sığınma ve sık sık karşılaşılan toplu sığınma olayları karşısında neler yapılması gerektiğini düzenlemektedir. 1994 Yönetmeliği, sırf sığınma olaylarına ilişkin ilk (ve şu ana kadar tek) genel düzenleyici belge olma özelliğine sahiptir.
İltica hakkı ile ilgili en önemli uluslararası belge olan Mültecilerin Hukuki Durumuna Dair Sözleşme, 28.07.1951 tarihinde Cenevre’de, Birleşmiş Milletler tarafından kabul edilmiş, Türkiye tarafından hemen imzalanmışsa da onaylanması uzun zaman almış ve 1961’de yürürlüğe girmiştir. Sözleşmenin başlangıç kısmında, amacın bütün insanların temel hak ve özgürlüklerden ayrımsız bir şekilde faydalanması ile mülteci ve sığınmacılarla ilgili sorunların devletler için ağır bir yük olduğu vurgulanarak; mültecilerin korunmasını sağlayan sözleşmelerin Birleşmiş Milletler Mülteciler Yüksek Komiserliği (BMMYK) tarafından nezaret edileceğini, sorunun çözümünün devletler ile BMMYK arasında işbirliğine bağlı olduğu belirtilmiştir. 1967 Protokolü ile 1951 Sözleşmesi’ndeki zaman ve yer kısıtlaması kaldırılmıştır. Ancak, Sözleşmeyi coğrafi sınırlama ile imzalayan –Türkiye gibi- akit devletlere bunu devam ettirebilme imkanı verilmiştir.
1994 YÖNETMELİĞİ UYGULAMASI VE YARGI KARARLARI
1994 Yönetmeliği çerçevesinde uygulamada yaşanan temel sorun, uluslararası hukuk bakımından “sığınmacı/mülteci” niteliğine uygun koşullara sahip olduğu halde, yasadışı giriş yapmış ve iç hukuku ihlal etmiş bulunan, özellikle de öngörülen sürede yetkili makama başvurma koşulunu yerine getir(e)meyen kişiler bakımından olduğu görülmektedir.
1994 Yönetmeliği, mültecilerin illegal giriş yapabilme veya yasal giriş yapmış olanların daha sonra illegal olarak kalmaya devam edebilmesi ihtimali nedeniyle, 4. maddede, yasadışı giriş yapanların giriş yaptıkları yer, yasal giriş yapanların bulundukları yer valiliğine 10 gün içerisinde müracaat etmesi zorunluluğu öngörülmüştür. Süre yönetmeliğin ilk metninde 5 gün iken uygulamada sık sık sorun olması ve eleştiriler sonucu 1999 yılında 10 güne çıkarılmıştır (Resmi Gazete, 13.01.1999 – 23582) .
Mülteciler, mülteciliği doğuran koşullar nedeniyle, sığındıkları ülkenin hukuksal normlarına uygun bir şekilde girmemiş olabilirler. Her şeyden önce mültecilerin sığındıkları ülkenin hukukunu bilmesi zorunluluğunu iddia etmek, iyi niyetle bağdaşmayacağı gibi ve böyle bir beklenti hayatın olağan akışına da aykırıdır. Nitekim 1951 Sözleşmesi’nin 31. maddesi de, iltica edilen ülkede usulsüz (illegal/hukuka aykırı) bir biçimde giren veya bulunan mültecilere ceza verilmeyeceğini düzenlemektedir.
1997 yılında iki ayrı olayda UNHCR tarafından mülteci olarak kabul edilmiş ve 3. bir ülkeye yerleştirilmek üzere olan İran uyruklu sığınmacıların resmi prosedürün tamamlanması için Bakanlığa yazılan yazıya karşılık, İçişleri Bakanlığı’nca izin verilmediği gibi ayrıca bu kişilerin 1994 Yönetmeliği gereği sınır dışı edilmesi kararı verilmesi üzerine her iki olayda da İdare Mahkemeleri sınır dışı işlemini iptal etmiştir.
Bu kararlarda dikkat çeken özellik her iki olayda da UNHCR tarafından “mülteci” statüsünün tanınmış olmasıdır. 1951 Sözleşmesi kapsamında yer alan fakat hukuken statü tanınmamış olan sığınmacılara ilişkin kararlarda yürütmenin durdurulması kararı verilebilmektedir. (Ankara 9. İdare Mahkemesi, 2004/2860 E.)
Mülteci statüsünü henüz hukuken elde edememiş fakat mültecilik başvurusu hala incelenen sığınmacılara ilişkin olarak verilen sınır dışı etme kararlarını da idare mahkemeleri iptal etmektedir. (Ankara 9. İdare Mahkemesi, 03.11.1997, E. 1996/1356, K. 1997/1321). Esasen bu kararların hepsinin ortak özelliği, mülteci hukukunun temel ilkelerinden olan non-refoulement ilkesinin uygulanması olmuştur.
Danıştay 10. Dairesi’ nin 20.01.2000 tarihli (1998/1481 e. 2000/131 k. sayılı) kararına göre, UNHCR Türkiye Ofisi tarafından mülteci olarak tanınmasına rağmen Türk makamlarına 1994 Yönetmeliğinin 4. maddesinde belirtilen süreleri içinde başvuruda bulunmadığı nedeniyle davacı hakkında verilen sınır dışı kararını iptal eden İdare Mahkemesi kararı Yönetmelikte belirtilen süre şartının 1951 Sözleşmesinde öngörülen hakları bertaraf etmede kullanılamayacağı düşüncesi ve yerinde gerekçelerle –oyçokluğu ile- onanmıştır. Aynı yöndeki içtihat Danıştay Dairesinin 25.05.2000 tarihli (1999/154 e. 2000/2756 k. Sayılı) yeni bir içtihadı ile –bu kez oybirliği ile- onanarak istikrar bulmuştur.
Bu ve benzeri kararlar ile AİHM’ deki Jabari / Türkiye kararından sonra artık Türk İdari Yargısında Türkiye’de anılan Yönetmelik hükümlerindeki usul kurallarına göre başvurusu yapılmamış ve ancak UNHCR tarafından 1951 Sözleşmesi korumasından yararlanması gerektiğine dair karar verilmiş kişilere kolaylık sağlanmakta ve prosedüre girmesine imkan tanınmaktadır. Önemli bir sorun olan, 10 günlük başvurusu süresinin “hak düşürücü süre” olarak kullanımına artık uygulamada yavaş yavaş son verildiği gözlenmektedir.
Jabari / Türkiye kararı şüphesiz konu hakkında Türkiye uygulamasına ışık tutan pilot bir karardır. Her ne kadar iltica hakkı AİHS ve protokollerinde tanınmış ve koruma altına alınmış bir hak değilse de 3.madde açısından geliştirmiş olduğu ciddi koruma mekanizması, sığınma hakkı ülkede reddedilmiş kişiler için dahi sınır dışı işlemlerini uygulanamaz hale getirebilmektedir. Yukarıda atıf yapılan kararlarda da benzeri duyarlılığı sergileyen Mahkeme Jabari kararında Türk İdari Yargısı ve iltica mevzuat ve uygulamasını 3.madde açısından kritik etmiş ve mevzuat ve uygulamanın çok yetersiz olduğu kanaati ile Sözleşmenin 3. ve 13. maddesine aykırılık tespit etmiştir. Bu kararda UNHCR’ ın başvurucuya mülteci statüsü tanıdığı bilinmesine rağmen Polis ve İdare Mahkemesi tarafından sadece yasal süresi içinde iltica başvurusunda bulunulmamış olmasına dikkat edilerek başvurunun red edilmiş olmasının kabul edilemez olduğunu, bu anlamda etkili bir başvuru yolunun mevcut olmadığını belirtmiştir.
Bu davanın yanı sıra yukarıda anılan Mamatkulow&Abdurrasuloviç / Türkiye kararında AİHM; 3. maddeden yapılan başvuruyu ilgili kişilerin Özbekistan’da işkence ve kötü muameleye maruz kaldığının ispat edilememesi nedeniyle, 6. maddeden yapılan başvuruyu da 3. madde hakkında yaptığı değerlendirmeye atıf yaparak ve sınır dışı kararının medeni hak ve yükümlülük ile ceza alanında bir suçlama olmadığının altını çizerek ihlal edilmediklerine karar vermiştir. Bununla birlikte başta verilen sınır dışı edilmemesi yönündeki tedbir kararına rağmen başvurucuların –her ne kadar bir takım taahhütler altında dahi olsa- Özbekistan’a iade edilmiş olmasını 34. maddenin ihlali olarak tespit etmiştir. Ancak kabul etmek gerekir ki, özellikle Türkiye’nin 3. maddeden bir ihlal kararı almamak için başvurucuları Özbekistan’da Elçilik yetkilileri vasıtasıyla tutuldukları cezaevinde sürekli takipte bulunması bile bu kişilerin işkence veya kötü muameleye maruz kalmaması adına çok önemli bir koruma sağlamıştır.
Şüphesiz 22.06.2006 tarihinde karara bağlanan D ve diğerleri / Türkiye dosyası bu alanda verilmiş çok önemli bir karardır. Çokça eleştirdiğimiz ama BMMYK’nın bir BM organı olmasından ötürü kararlarının yargı denetimi kapsamına sokulamaması konusu bu karar ile ciddi anlamda tartışılır duruma girmiştir. Bu dosya kapsamında BMMYK Türkiye Ofisinin sığınmacı D ve ailesi hakkındaki olumsuz kararına bağlı olarak Türkiye Devletinin de vermiş olduğu olumsuz karar Mahkeme tarafından AİHS 3. maddesinin ihlali anlamına gelebileceğine karar verilmiştir. Bu anlamda Mahkeme olası sınır dışı işlemini durdurmuş ve başvuranlar lehine 5.000 Euro manevi tazminat ödenmesine karar verilmiştir. Bu dava aslında Türkiye’deki sığınma başvurularının BMMYK tarafından red edilen ama yargı denetimine sokulamayan buz dağının altındaki kısmına işaret etmekte ve iltica alanına ilişkin tüm kişi ve kurumların kararlarının yargı denetimine tabi olduğunu bizlere göstermektedir.
TÜRKİYE’NİN İLTİCA HUKUK UYGULAMASINDA ÇOK ÖNEMLİ DÖNEMEÇ : İLTİCA VE GÖÇ ULUSAL EYLEM PLANI (UEP)
Avrupa Birliği müktesebatının üstlenilmesine ilişkin Türkiye Cumhuriyeti tarafından 24 Temmuz 2003 tarih ve 25178 sayılı Resmi Gazetede ilan edilen ULUSAL PROGRAM’ da Türkiye bu konuda 2005 yılına kadar özel bir İLTİCA YASASI çıkaracağını, bu yasada en azından hangi konu ve düzenlemelerin olacağını evvelce taahhüt etmişti.
2003 tarihli Ulusal Programda Türkiye’nin 1951 Sözleşmesi ve 1967 Protokolüne taraf olduğu, Sözleşmede coğrafi sınırlamayı benimsediği, sınırlama kapsamında veya değil her sığınmacı için non-refoulement ilkesine “titiz” bir şekilde riayet edildiği hatırlatıldıktan sonra “Coğrafi sınırlama konusu, Türkiye’ nin katılım müzakereleri sırasında etraflıca ele alınarak, katılım aşamasında ülkemize doğudan bir mülteci akımını teşvik etmeyecek şekilde, gerekli mevzuat ve alt yapı değişikliklerinin gerçekleştirilmesine ve AB ülkelerinin külfet paylaşımı konusunda gerekli hassasiyeti göstermelerine bağlı olarak kaldırılacaktır” denmişti.
Ulusal programda devamla, mevzuatın uyumu ve uygulanması için kurumsal yapılanma takvimi sunulmuş ve yapılması gerekenler 2003 yılından 2005 yılı sonuna kadar sayılmıştır. Bunlar arasında; toplum bilincinin yükseltilmesi, konu hakkında çalışacak personelin ihtiyaç ve eğitimlerinin tamamlanması, buna bağlı olarak mülteci hukuku ile ilgili seminerlerin düzenlenmesi, İç İşleri Bakanlığı bünyesinde konu hakkında karar vermede tek yetkili bir ihtisas kurumu oluşturulması, bunun operasyonel kapasitesinin geliştirilmesi, mülteci misafirhaneleri, barındırma merkezleri ve sığınmacı kabul merkezlerinin kurulması, menşe ülkesi bilgi veri tabanının güçlendirilmesi, sığınmacılara sunulan sosyal hizmetlerin (eğitim, sağlık, çalışma ve tercüman hizmetleri) geliştirilmesi, psiko-sosyal destek verecek uzman personel gibi konuya ilişkin özelde çalışacak personel temin ve eğitimi sayılmıştır.
Türkiye, daha sonra iltica ve göç işlemlerinin AB müktesebatına uyumu çalışmalarını yürütmek amacıyla Danimarka ve İngiltere Konsorsiyumu ile birlikte İltica-Göç Twinning Projesini 8 Mart 2004 tarihinde uygulamaya başlatmıştır. Bu projedeki çalışmaların sonucunda elde edilen tavsiyelerin eylem planına dönüştürülebilmesi için geçen yılın Kasım ayı başında ilgili Bakanlık Kurum ve Kuruluşlarının yetkililerinden oluşan bir “İltica-Göç Eylem Planı Görev Gücü” kurulmuş ve bu yapı 2004 yılının Aralık ayı sonuna kadar çalışmalarını tamamlayarak “İltica ve Göç Ulusal Eylem Planını” hazırlamıştır.
Eylem planı içinde konu hakkında mevzuat hazırlanırken diğer ulusal ve uluslar arası kuruluşlar yanı sıra STK’lar ile de işbirliğinin yapılmasını öngörmek (4.5) olumlu görülebilir ise de kanaatimizce yeterli değildir. Bu nedenle önümüzdeki 7 yılı içeren eylem planının sivil toplum tarafından şimdiden tartışılmaya başlanmasını sürecin sağlıklı işlemesi adına çok gerekli gördüğümüzü belirtmek isteriz. Ulusal eylem planında işlenen konular hakkında kısaca değerlendirme yapmakta fayda ummaktayız.
Buna göre;
• İlk kez Ulusal Eylem Planında gördüğümüz ve 1994 Yönetmeliği’ nde yapılacak değişiklikler sonrasında yürürlüğe girmesi planlanan bir İçişleri Bakanlığı Genelgesi ile (3.1.6.2), mevcut yönetmelik ile çıkarılması düşünülen İltica Yasası arasında bir aracı işlev görülecek ve uygulamada ortaya çıkan sorun ve tespitler yeni yasanın çıkarılmasında dikkate alınacaktır. 1994 Yönetmeliği’ nde yakın zamanda yapılacak değişiklik ve genelge ile sonrasında yasada konulması öngörülen ve henüz hukukumuzda bir tanımı yapılmamış ancak Avrupa ülkelerinde uygulanmakta olduğunu bildiğimiz “hızlandırılmış usul” den bahsedilmektedir ki, Türkiye’de ortaya çıkabilecek kapsam ve uygulama sorunları biz insan hakları savunucularını şimdiden kaygılandırmaktadır.
• 2012 yılında çıkarılması planlanan İltica Yasası ile konu hakkında uzman ve yetkili kurum olarak çalışması düşünülen ihtisas biriminin kurulması ve geliştirilmesi ile burada çalışacak personelin 2005 yılından itibaren istihdam ve eğitimi planı şüphesiz uzun zamandır yürürlüğe girmesi gereken bir konudur. Buna bağlı olarak menşe ülke ve iltica bilgi sistemi tesisi konusundaki planlar esasen bu konuda Türkiye’nin hiçte yeteri seviyede bir alt yapıya sahip olmadığının itirafı anlamına gelmektedir. 2006 – 2008 yılları arasında Twinning Projesi ile bu hayati eksikliğin giderilmesi planlanmaktadır.
• Öncelikle doğu bölgelerinden başlamak üzere Türkiye’de 7 ayrı ilde her biri ortalama 750 kişi kapasiteli olacak şekilde 2006 – 2010 yılları arasında kurulması planlanan Sığınmacı Kabul, Barınma Merkezleri ve Mülteci Misafirhaneleri (ki bu sayılardan anlaşıldığı kadarıyla Türkiye konu hakkında takriben 5.250 kişilik bir nüfusu öngörmektedir) doğal olarak kapsam ve uygulama sorunları açısından bir gözaltı merkezi veya kampı olarak kullanılmaması açısından mülteci haklarını savunan insan hakları örgütlerini tedirgin edecektir. Aynı yıllar içinde tesisi planlanan İltica Birimi binası ise şüphesiz bu konudaki tüm teşkilatı bir araya toplaması açısından gerekli olacaktır.
• İltica ve göç alanında çalışmakta olan ve çalışacak personelin eğitiminin sürekli kılınması için orta vade AB Twinning Projesine bağlı olarak açılması düşünülen Eğitim Akademisi (enstitü) şüphesiz çok olumlu bir plandır.
• Ülkeden geri dönüşleri yapılacak kişilerin işlemleri sonuçlandırılana değin geçici olarak barındırılacakları yerler olarak orta vadede tesisi düşünülen “Geri Gönderme Merkezleri” nin nasıl bir işleyişe sahip olacağı henüz hiç belli olmamakla birlikte oluşabilecek kapsam ve uygulama sorunları insan hakları kuruluşları için kaygı verici olacaktır.
• Ulusal Planda, iltica prosedürüne erişim için belirli bir süreye değil, “makul süre”ye atıf yapılması, kimliksiz kişilerin de prosedüre erişimlerinin öngörülmesi yerinde düzenlemelerdir.
• Tercümanlar içinde şimdiden pek çok ayrıntılı ve somut kriterler öngörülmüş ise de bu konuda uygulamanın nasıl olacağı çok önemlidir. Tercümanların yeterli bir dile, o dilin çeşitli lehçelerine sahip olması beklenirken, bağımsızlık ve tarafsızlık ilkesi gereği söz konusu ülke uyruklu olmaması çok önemlidir.
• Olumsuz kararlara karşı İdari Yargıya başvurabilme konusundaki bilgilendirme ve konu hakkında çalışması düşünülen ve uzmanlık isteyen bu alanda eğitimini tamamlamış hakimlerden oluşan idare mahkemelerine biçilen yeni rollerde şüphesiz işleyecek mekanizmanın yargı denetimine sahip olması açısından çok hayati değere sahip olacaktır. Konu, ciddi bir uzmanlık alanını gerektirdiğinden bu konuda bizce özel ihtisas mahkemelerinin kurulması çok daha gerekli olacaktır.
• Non-refoulement (geri göndermeme) ilkesinin “aynı hassasiyetle uygulamasına ilişkin hassasiyetlerin yaygınlaştırılacağı” belirtilmiş ise de, bizim kanaatimiz şimdiye kadar bu ilke uygulaması hakkında hiçte hassas olunmadığıdır. Uluslar arası geleneksel hukukun da önemli bir hükmü olan bu ilke 1951 Sözleşmesi ve AİHS içtihatları gereği artık bir iç hukuk normu vasfını kazanmıştır ve esasen bir ülkenin bu konudaki uygulaması onun mülteci haklarındaki titizliğini göstermektedir.
• Avrupa ülkelerinde yaygın bir uygulama alanı olduğunu bilmekle birlikte hukukumuzda tanımlanmamış ve ilk kez bu eylem planında karşımıza çıkan ve orta vadede yürürlüğe girmesi düşünülen “ikincil koruma, tolere edilen yabancılar ve insani mülahazalara dayalı ikamet izinleri” kavramları şüphesiz Türk iltica hukuk ve uygulamasında çığır açıcı nitelikte olacaktır. Kapsamının çok dar tutulmadan ve amacına uygun olarak uygulamaya geçirilmesi insan hakları kuruluşlarının temennisi olacaktır.
• Yine orta vadede mültecilerin entegrasyonu, eğitim programları, sağlık sorunları, sosyal yardımlar, çalışma hakları, sosyal ve kültürel haklara erişim konusunda planda öngörülen hususlar şüphesiz çok umut vericidir. Tüm bu hakların 1951 Sözleşmesi ile örtüşür ve ona uygun bir şekilde uygulamaya geçirilmesi zorunluluğu vardır. Buna bağlı olarak mülteci hakları konusunda sivil toplum kuruluşlarının da desteği ile toplumun bilinçlendirilmesinin amaçlanması çok dikkat çekicidir. Ancak örnek olarak sayılan STK’ lar ile uygulamanın sınırlı olarak kalmaması beklenmektedir.
• Mülteci statüsü tanınan ya da ikincil koruma sağlanan kişilerin Türk toplumuna entegre olabilmesi için 2006 yılında 1994 Yönetmeliği’ nde yapılacak bir değişiklik ile “serbest ikamet” imkanının sağlanması düşüncesi bize mevcut mevzuat hükümleri ile çelişik görünse de kesinlikle desteklenmeyi hak eden bir plan olarak gelmektedir.
• Külfet paylaşımı konusunda; hem mülteci, sığınmacı, geçici koruma sağlanan yabancı ve tamamen yasa dışı durumunda bulunan yabancıların AB ülkelerince paylaşılması, hem de ekonomik faturanın paylaşılması öngörülmektedir. Külfet paylaşımı sadece AB Komisyonu ile değil, BMMYK ve IOM gibi uluslar arası finansman kaynakları içinde düşünülmüş ve bunun için İçişleri Bakanlığı bütçesi içinde bağımsız bir bütçe kurulması planlanmıştır.
Türkiye’ nin, kriz dönemlerini geride bırakmak ve toparlanmak isteyen bir ekonomisi, sayıları milyonları bulan işsizi, asgari ücret seviyesinde ancak iş bulabilen çok ciddi bir nüfusu, çalışanlarının büyük bir oranının sosyal iş güvencelerinden yoksun olarak çalışmaya devam ediyor oluşu gibi nedenlerle ülkesine coğrafi sınırlamanın kaldırılması ile akın edeceğinden endişe edilen kitlelerden kaygı duyması haklı gibi görülebilir. Ancak soruna sadece ekonomik göstergeler zaviyesinden bakıldığında konunun insan hakları perspektifi ve korunmak istenen yararın bir insanın temel hakkı ve bu kişinin yaşamsal bir tehlikeyi de içerir bir zulümden kaçıyor olduğu gerçeği kaybedilmektedir. Şüphesiz, konunun ciddi bir ekonomik faturası vardır ve sadece AB ülkeleri nezdinde değil, tüm dünya devletlerince mülteci korumasında bir “külfet paylaşımı” sorumluluğu söz konusudur. Benzeri tüm ülkelerde olduğu gibi, Türkiye’ nin de insan hakları konusunda ciddi ihlallere sahip olan ülkeler ile sınır veya yakın komşu olması bu faturalara tamamen kendisinin katlanması gereğini ortaya çıkarmaz. Ancak unutulmamalıdır ki, ekonomik nedenler veya külfet paylaşımı konusundaki olası ihtilaf ve sorunlar kişilerin mülteci prosedürlerine erişimde olumsuz bir gerekçe olarak uygulanamazlar.
Türkiye sadece AB ülkelerinden değil gerekirse BM’ den “külfet paylaşımı” konusunda garantilerini alarak coğrafi sınırlamayı kaldırmalıdır. Nitekim, BMMYK Brüksel temsilcisi Johannes van der Klaauw’ da Avrupa dışından gelenlere mülteci olma hakkı tanımayarak aday ülkeler arasında coğrafi sınırlamayı kaldırmayan tek ülke olan Türkiye’nin bir an önce üzerine düşen sorumlulukları yerine getirmesi gerektiğini ifade etmiş ve “Türkiye’nin yasalarında gerekli değişiklikleri yapması durumunda, ülkede mülteci başvurusunda bulunan sığınmacıların bir kısmının bazı Avrupa ülkelerine gönderilebileceğini” ifade etmiştir. Klaauw, bu şekilde Ankara hükümetinin üzerine fazla yük binmemesini sağlayacak bazı tedbirlerin alınabileceğine işaret etmiştir.
Coğrafi sınırlamanın kaldırılması
Mülteci hukukunda yapılması düşünülen değişiklikler sadece Türkiye’nin AB müktesebatına uyumu açısından ele alınmamalı, ülkenin tarihi misyonu doğrultusunda insancıl ve sığınmacı haklarını korumayı esas alan bir bakış açısıyla hazırlanmalıdır. Buna göre planda “coğrafi sınırlama” ile ilgili değerlendirmeler bugüne kadar olduğu gibi bundan sonraki süreçte de tartışılmaya devam edilecektir. Şüphesiz bu konudaki alınacak tavır sonuçları itibariyle çok büyük bir nüfusu ilgilendirecektir.
AB mevzuatı gereği Türkiye’ den talep edilen hususlar arasında bu sınırlamanın kaldırılmasının istendiği açıktır. Buna karşılık “Coğrafi sınırlama konusu, … katılım aşamasında ülkemize doğudan bir mülteci akımını teşvik etmeyecek şekilde, … ve AB ülkelerinin külfet paylaşımı konusunda gerekli hassasiyeti göstermelerine bağlı olarak kaldırılacaktır” şeklindeki Türkiye’ nin ulusal programdaki cevabı muğlak olmakla birlikte Türkiye’nin çıkarlarını ve güvenlik kaygısını koruma amaçlıdır.
Ulusal Programdaki cevapta ve asıl önemli olarak 25.03.2005 tarihinde yürürlüğe giren “İltica ve Göç Ulusal Eylem Planı”nda öne çıkan vurgu, konunun AB üyelik müzakereleri ile sıkı bir ilişki içinde değerlendirildiğidir. Anlaşılan odur ki, Türkiye, AB üyeliğini kesinleştirmedikçe bu sınırlamayı kaldırmayı –kendisine göre haklı nedenlerle- istememektedir. AB üyeliği kesinleşince de AB müktesebatının zorunlu bir sonucu olarak ama “külfet paylaşımı” olacaksa yani kendisine sığınan mültecileri AB ülkelerine ekonomik fatura ve nüfus olarak paylaştırabilecekse, bu konuda karşı hassasiyeti ve “taahhütleri” görmesi durumunda bu sınırlamayı kaldıracaktır.
Nitekim, tüm bunlara bağlı olarak ulusal planın sonunda AB müktesebatının uygulanmasının ve coğrafi kısıtlamanın kaldırılmasının Türkiye’ye getireceği olası yükün tespiti hakkında bir araştırma başlatılması, ve külfet paylaşımı konusunda çalışmak üzere Türk yetkilileri ile AB yetkilileri arasında bir “görev gücü” nün oluşturulması istenmiştir. Bundan sonra “Türkiye’nin Avrupa Birliğine katılım müzakerelerinin tamamlanmasına paralellik arz edecek şekilde, belirilen projelerin ve koşulların tamamlanmasının ardından coğrafi kısıtlamanın kaldırılmasına yönelik bir önerinin muhtemelen 2012 yılından sonra TBMM’ne sevk edilmesi” öngörülmüştür ki önümüzde en azından yedi yılı bulacak hukuki ve siyasi bir süreç bizi beklemektedir.
Mevcut Türk mülteci hukuk ve korumasının AB ülkeleri ile kıyaslandığında yetersiz ve geri kaldığı açık bir gerçekliktir. AB ülkeleri nezdinde son yıllarda mülteci korumasının sınırlarının gittikçe daraltılmaya çalışıldığı da ayrı bir gerçekliktir. Evrensel insan hakları kriterleri ve uygulamaları dikkate alındığında Türkiye’nin AB üyelik sürecinde başta yaşam hakkı, işkence, adil yargılanma, ifade ve örgütlenme özgürlüklerinde göstermiş olduğu gelişim ve iyileştirmeler kısa vadede mülteci haklarında da bir sıçrama gösterme potansiyeli taşımaktadır. Ancak AB’nin dış sınır çizgisini belirleyecek olan Türkiye için orta ve uzun vadede (AB ülkelerinde görüldüğü gibi) mülteci haklarına erişimin zorlaşması eğilimi şimdiden biz insan hakları savunucularında endişe uyandırmaya başlamıştır.
1994 YÖNETMELİĞİNİ DEĞİŞTİREN 2006 YÖNETMELİĞİ
Ulusal Eylem Planında sinyallerinin verilmesinden sonra 1994 Yönetmeliğini ciddi anlamda değiştiren ilk Yönetmelik değişikliği Bakanlar Kurulu’nun 2006/9938 karar sayısı ile 16.01.2006 tarihinde kabul edilmiş, Resmi Gazetenin 27.01.2006 tarihli nüshasında yayınlanarak yürürlüğe girmiştir. Bu Yönetmelikte küçük ama uygulamada ciddi yeniliklere yol açabilecek fırsatlar uygulayıcılara sunulmuştur. Bunları kısaca değerlendirmek gerekirse;
• Yönetmeliğin 1. maddesi ile 1994 Yönetmeliği’nin 4. maddesinde yapılan değişiklik ile; çokça eleştirdiğimiz 10 günlük başvuru süresi kaldırılmış, “gecikmeden” ve “makul olan en kısa süre içerisinde” ifadeleri ile “makul süre” kavramı mevzuatımıza girmiştir. Gerçi Danıştay’ın ve Jabari/Türkiye kararı ile de AİHM’nin bu 10 günlük başvuru süresinin hak düşürücü süre olarak uygulanmasının ciddi olarak eleştirilmesinden sonra son birkaç yıldır EGM Yabancılar Şubesi tarafından bu sürenin çok katı uygulanmadığı bilinmekte ise de “makul süre” tanımlamasının mevzuatımızda yerini alması tabi ki olayın muhatapları açısından daha güven verici bulunmaktadır. Bununla birlikte tabi ki bu kavramın sığınmacılar aleyhine olumsuz uygulamalar için de mazeret teşkil edebilecek bir potansiyel taşıdığı kabul edilmelidir.
• Yönetmeliğin 2. maddesi ile 1994 Yönetmeliği’nin 5. maddesinde yapılan değişiklik ile; ilk kez İç İşleri Bakanlığının sahip olduğu tekel mülakat yapma ve karar verme yetkisini Valiliklere devretmesinden (yani “yetki devri”nden) bahsedilmektedir. Bu durumun merkeziyetçiliği, bürokrasiyi ve zaman faktörünü de içine alan usul ekonomisini olumlu etkileyeceği açıktır. Konu hakkında çalışacak personelin bu Valilikler bünyesinde istihdam edileceğinin belirtilmesi uzun süredir konu hakkında eğitim eksikliği eleştirilen Yabancılar Şubesi personelinin geleceği adına çok umut verici olmuştur. Her ne kadar bu durumun şimdilik sadece Ankara ve İstanbul Valilikleri için düşünüldüğü biliniyor ise de gelecekte bu durumun yavaş yavaş tüm Valiliklere dağıtılmasının yasal zemini bu madde ile sağlanmıştır. Yine bu maddede “mülakatçının görüşünün de” İç İşleri Bakanlığına ulaştırılacak dosya kapsamına alınması ve 1994 Yönetmeliğinde prosedür süresince “denetim ve gözetim altında bulundurulması” gereken “yabancı” nın artık bir merkez veya misafirhanede veya gösterilecek bir yerde “serbest ikamete” tabi tutulacak olduğunun bildirilmesi konuya ilişkin mevzuat metnine yansıyan olumlu bakış açısının genişlemesi olarak değerlendirilmektedir.
• Yönetmeliğin 3. maddesi ile 1994 Yönetmeliği’nin 6. maddesinde yapılan değişiklik ile; kararı verme durumunda bulunan İç İşleri Bakanlığı’nın başta Dış İşleri Bakanlığı olarak ilgili Bakanlıklardan görüş alma yükümü kaldırılmış, bunun yanı sıra karar verme konusunda “uygun göreceği” Valiliklere bu yetkisini devredebilmesi konusunda hukuki imkan sağlanmıştır. Ne var ki, bürokrasinin azalması adına umut vadeden bu açılımın hemen akabinde Avrupa’da da insan hakları kuruluşlarınca çokça eleştirilen “hızlı prosedür” hukuki bir tanımlaması ve arka planı olmamasına rağmen mevzuatımıza sessizce giriş yapmıştır. Üstelik bu prosedüre kimlerin ve hangi durumlarının gireceği somut olarak belirtilmesi gerekirken “gerekli görülen durumlarda” bu yola başvurulabileceği belirtilmekle yetkililere oldukça geniş ve ucu açık bir takdir marjı sağlanmıştır. Keza, “daha hızlı karar verilebilmesi için” sağlanmaya çalışılan bu mekanizma ile olumsuz kararlara karşı 15 gün olan normal itiraz süresinin “daha kısa olarak belirlenebileceğinin” imkanının sağlanmış olması asla kabul edilemez. Bu Yönetmelik maddesine göre “yetkiyi devr almış” bir Valilik uygulayıcısının –mesela- “ben senin hakkında itiraz süresini 1 saat olarak tespit etmeyi gerekli görüyorum” diyebilmesi hukuken mümkündür. Bunu bizim kabul edebilmemiz ise mümkün değildir.
Yeri gelmişken, itiraz üzerine verilen nihai kararla ilgili hakkındaki tüm prosedür mekanizmalarının bitmiş olduğu ve artık “yabancılarla ilgili genel hükümler çerçevesinde” Türkiye’den çıkarılması gerektiğine dair yanıltıcı izlenimin bu Yönetmelik içinde de muhafaza edilmeye çalışıldığını eleştirmemiz gerekmektedir. Her ne kadar UEP’nında idarenin bu nihai kararından sonra yargı yolunun açık olduğu ve bu yola giden kişiler açısından sürecin bekleneceği ifade ediliyor ise de uygulamada –bu Yönetmelik hükümlerinde olduğu gibi- sanki “yargı denetimi hiç yokmuş gibi” bir hava estirilmek istenmektedir. Jabari/Türkiye kararında etkili bir başvuru yolu olarak kabul edilmeyen konu hakkındaki Türk İdari Yargısının halen “yürütmenin durdurulması” talepleri karşısında yeterince hızlı davranmamak şeklindeki kayıtsızlığını devam ettirmesi uygulamada bu denetim mekanizmasının taşıması gereken sorumluluğa ve hak etmesi gerektiği popülariteye kavuşmasını engellemektedir.
Her ne kadar Türkiye’de yaygın uygulama olarak her hangi bir idari işlem hakkında mümkün olan yargı yolları muhataplara belirtilmemekte ise de, bu durumun Anayasa madde 40/2’de 03.10.2001 tarihinde yapılan ekleme ile artık değiştirilmesi gerektiğini görmemiz gerekmektedir. Bu Anayasa maddesine göre idari işlemlerin sonucunun bildirilmesinin yanı sıra bu idari işlemlere karşı gidilebilecek yargı mekanizmalarının tam olarak adresi ve süresi ilgiliye bildirilmek zorundadır. Üstelik burada hakkında en hayati karar verilen kişilerin ülkemizde dil bilmeyen, hukuk mevzuatımızı bilmeyen, bilen kişi-kurum ve avukatlara erişim imkanlarını da bilmeyecek durumda olan sığınmacılar olduğu gözetilerek daha hassas davranılması gerektiğini belirtmemiz gerekmektedir. Bu nedenle bu duruma ilişkin hakları içerir bildirimin yapılmasına dair hükümlerin bu Yönetmelik kapsamına alınmamış olmasını bir eksiklik olarak değerlendirmekteyiz.
• Yönetmeliğin 4. maddesi ile 1994 Yönetmeliği’nin 7. maddesinde yapılan değişiklik ile; Bakanlığın ”ilgili kişilerin” başta sosyal gereksinimleri olmak üzere temel bir takım ihtiyaçlarının karşılanmasında BMMYK ve Uluslararası Göç Örgütü (UGÖ-IOM) yanı sıra ilk kez “sivil toplum örgütleri ile” de işbirliğinde “bulunabileceğinin” belirtilmesi tabi ki memnuniyet vericidir. Esasen bu alanda –olması gerektiği gibi- sivil toplum sorumluluk ve süreç içindeki rolünü daha da çok arttırmalı ve sadece dernek ve vakıflardan olun insani yardım kuruluşları değil, yasal sorumlulukları da bulunan belediyeler de aktif yardım alanları oluşturmalıdır.
• Yönetmeliğin 5. maddesi ile; “iltica-sığınma alanında eğitim almış” personel tanımına ilk kez atıf yapılarak konu hakkında uzmanlık eğitimi almış ve alacak kişilerin sahada görevlendirileceği vurgulanmıştır. Konunun rutin bir kolluk kuvveti hizmeti dışında belirli bir uzmanlık eğitimi gerektirdiği bilinmektedir. UAP’ nda da bu konuda eğitime önemli bir yer verilmiştir. Şüphesiz eğitim almış bir personel uygulamasında pratikte görülen pek çok sorunun görülmeyeceği umudu vardır.
Non-refoulement (geri gönderilmeme) ilkesinin sağlaması gerektiği güvencelere bu Yönetmelikte de yer verilmemesini bir eksiklik olarak değerlendirmekteyiz.
SAHADAKİ KOLLUK KUVVETİ UYGULAYICILAR İÇİN EL MEVZUATI :
22 HAZİRAN 2006 TARİHLİ UYGULAMA TALİMATI ( 57 SAYILI GENELGE )
Genelgeler hiç şüphesiz sahadaki uygulayıcı konumundaki kolluk kuvvetleri açısından en önemli hukuki metinlerdir. Uluslararası sözleşmeler, Protokoller, Anayasa hükümleri ve hatta kanun ve yönetmelikler belirli bir hukuk alt yapısı ve yorum gücünü zorunlu kıldıklarından genelgeler direkt olarak uygulayıcılar için bir rehber mahiyetindedir. Bu nedenle genelgeler çok önemli olduğu kadar –özgürlük alanlarını dar yorumlama potansiyeli ve buna karşı hak savunucuları tarafından yapılacak izahların “muhatapsız kalması” rizikosu karşısında çok da tehlikelidir. Genelgeler konusundaki bu genel kaygılarımızın 57 sayılı genelge için de geçerli olduğunu gözlemlemekteyiz. Özellikle bu genelgenin Ulusal Eylem Planında belirlenen ve deklare edilen iyimser bakış açısına muhalif duruşu kaygılarımızı arttırmaktadır.
57 sayılı genelgede başta insan hakları hukuku konumu ve Türkiye’nin AB süreci ve AB’nin konuya ilişkin müktesebatı değerlendirme altına alınmıştır. Bundan sonraki “tanımlar” kısmında coğrafi sınırlamaya sahip Türkiye’nin 1994 Yönetmeliğinden bu yana süregelen ve birazda “kendine özgü” mülteci terminolojisi yeniden tanımlanma imkanı bulmuştur. Genelgede genel anlamda Türkiye’deki tüm iltica süreci değerlendirme alna alınmış ve hangi aşamada nasıl bir yol takip edileceği detaylı bir şekilde belirlenmeye çalışılmıştır. Bununla birlikte genelgede İç İşleri Bakanlığına geniş bir takdir ve inisiyatif alanı verildiği görülmekte ve “güvenlik” kaygısının öne çıktığı ve maalesef sığınmacı hakları açısından olumsuz sayılabilecek bir bakış açısı yoğunluğunu hissettirmektedir.
57 sayılı genelgenin mülteci alanındaki ulusal mevzuatımız olan 1994 ve 2006 Yönetmelikleri ile UEP’ındaki durum tespiti ve niyet açıklamalarından daha olumsuz bir içeriğe sahip olduğuna inanmamıza neden olan bazı konu başlıkları şöyledir:
• UEP 3.1.3. “idari işlem aleyhine iptal davası açılması” başlığı altında “Başvuru sahibinin İçişleri Bakanlığınca verilen ikinci olumsuz karar aleyhine İdari yargı yoluna başvurması halinde, idare mahkemesinin kesin kararına kadar yabancının sınır dışı işlemini askıya alınmakta ve İçişleri Bakanlığı başvuru sahibinin bulunduğu ilde ikametine izin vermektedir” denmekte iken, genelgenin “ikincil koruma ve insani mülahazalara dayalı ikamet izinleri” başlığı altında “… idari yargıya başvuru yaptığı için Türkiye’de ikametine izin verilmesine gerek olup olmadığı da değerlendirilmektedir” denmiştir. Bu noktada dava açma halinde otomatik olarak sağlanan güvencede takdire dayalı ve sığınmacılar aleyhine bir tutum değişikliğinden rahatlıkla bahsedilebilir.
• Başvuru sahibi ve müdafisinin dosyaya erişim ve dosyadan kopya alma imkanlarına bu genelgede ciddi sınırlamalar getirilmiştir. Oysa bu durum Avukatlık Kanunu ve AİHS 6. maddesinde tanımlanan adil yargılanma hakkına uygun bir sınırlama değildir. Dosyayı ciddi anlamda inceleme ve kopya alma imkanı olmadan sağlıklı bir idari ve yargı denetimi yapılabilmesi mümkün olmadığından bu düzenlemenin hukuka uygun olmadığını düşünmekteyiz.
• Başvuru sahibine yönelik ilk olumsuz karar üzerine yapılan tebligatda bu karara karşı gidilebilecek yargı yolu ve süresi hakkında bilgi verilmesinin düzenlenmemiş olması Anayasa madde 49/2 hükmüne açık aykırılık içermektedir. İdarenin sığınmacıların yaşamları hakkındaki bu en önemli ve hayati karara karşı yargı denetimi yoluna gitmesini yadırgamaması ve bu insan hakkına saygı göstererek gerekli kolaylıkları sağlaması beklenmektedir.
• “Yakalanan kişilerin” iltica mekanizmasına erişimleri konusundaki sorunlar bu genelgede de devam etmektedir. Bu durumda yakalanan kişilerin yapılacak sorgularında “ülkelerinden kaçış nedenlerinin” özel olarak irdelenmesi konusunda bu genelgede bir duyarlılık sergilenmediği gibi bu durumdaki başvurular hakkında idarede duyulan olumsuz bir önyargı kendisini hissettirmektedir. Buna bağlı olarak yukarıda 2006 Yönetmeliği’nde kaygı duyduğumuz ve eleştirdiğimiz bir hususun burada tam da korktuğumuz şekilde karşımıza çıktığını görüyoruz: bu durumda yakalanan kişiler için 2006 Yönetmeliğinde “makul süre”ye atıf yapılmış ve “hızlı prosedürden” gizlice bahsedilmiş olmakla bu genelgede 2 günlük bir itiraz süresi takdir edilmiştir. Bunun kabulü mümkün değildir; savunma hakkının bir genelge ile bu denli kısıtlanması hukuk hiyerarşisi açısından doğru değildir.
Yorum yazabilmek için oturum açmanız gerekir.