Geri Kabul Anlaşması, AB ve Türkiye

 

 

 

Geri Kabul Anlaşması, AB ve Türkiye

Giriş

Avrupa Birliği ile Türkiye arasında süren Geri Kabul anlaşması müzakereleri, farklı nedenlerden dolayı henüz imzalanmamış olsa da, bu konudaki tartışmalar güncelliğini korumaktadır. Yazılı ve görsel basında anlaşmaya dair pek çok haber ve yorum yayımlanmış, düşünce kuruluşları tarafından hazırlanan araştırmalara konu olmuş olsa da, söz konusu yayınlar ve çalışmalar, genellikle, Türkiye Cumhuriyeti vatandaşlarına yönelik vize kolaylığı hususuna odaklanmış ve anlaşmanın esas boyutu ve insan hakları açısından etkileri fazlaca dikkat çekmemiştir[1].

Gerek Türkiye’de gerekse de Avrupa Birliği’nde ulusal güvenlik ve maliyet noktaları öne çıkarılarak yürütülen tartışmalar, düzensiz göçmenlerin insan haklarından soyutlandığı, yabancı düşmanlığını destekleyen ve her alanda ayrımcığı körükleyen bir algı inşasına da neden olmakta. Avrupa Birliği’nin dış göç politikalarının ilk dönemlerinde etkisini hissettiren insan hakları perspektifinden ayrılarak, güvenlik odaklı yaklaşımı benimsemesinin sonuçları, AB’ye komşu ülkelerde de etkisini hissettirmiş ve AB sınırlarında her gün bir tekrarı yaşanan trajedilere zemin hazırlamıştır.

 

Tarihi

Geri kabul anlaşmaları, Avrupa Birliği üye devletlerinin ve kurumlarının yaklaşık otuz yıldır geliştirdiği AB ortak göç politikasında önemli bir yere sahiptir. 1970 ve 80’li yıllar boyunca Trevi Grubu ve Göç Çalışma Grubu gibi oluşumlarla ilk adımları atılan Avrupa toplulukları[2] üyesi devletlerin iltica ve göç alanındaki işbirliği, Avrupa Birliği’nin temellerinin atıldığı 1992 Maastricht Anlaşması’nda göç ve iltica konusunun, imzacı devletlerin “ortak ilgi alanı”[3] olarak belirlenmesi ile farklı bir aşamaya geçti.

1997 yılında imzalanan Amsterdam Anlaşması ile göç ve iltica alanında politika belirlenmesi ve yeni mekanizmalar geliştirilmesinin AB düzeyinde ele alınması ve AB Konseyi’ne bu konuda yetki verilmesi karara bağlandı[4]. 1999 yılında Finlandiya’nın Tampere şehrinde gerçekleşen Avrupa Birliği Konseyi toplantısından itibaren kabul edilmeye başlanan 5 yıllık “adalet ve içişleri politikaları” kapsamında çerçevesi çizilen iltica ve göç konusu, Lahey (2005-2009) ve Stokholm (2009-2014) programlarında belirgin ölçüde düzensiz göç ile mücadele ve sınır kontrollerine odaklanmaya başladı[5].

Avrupa Birliği politikalarında göç ve iltica konularının son yıllardaki bu değişimi ile göç politikalarının “harici boyutu” kavramı[6] daha fazla vurgulanır olmuştur. AB’ye yönelik göçün kontrol edilmesinde üçüncü ülkelere sorumluluk yükleyerek bir anlamda “sınır kontrolünü sınırların ötesine taşımak” hedeflenmektedir[7] Söz konusu harici boyut, Avrupa Birliği’nin üçüncü ülkeler ile gerçekleştireceği bilgi alışverişi ve mekanizmaların kurulması olabileceği gibi ikili ya da çok taraflı anlaşmalar müzakere edilmesini ve imzalanmasını da kapsamaktadır.

Geri kabul anlaşmaları, bu kapsamda, AB’nin dış göç politikalarının çok önemli bir bileşenini oluşturmakta ve yasa ile düzenlenen tek mekanizma olma özelliğini taşımaktadır[8]. Geri kabul anlaşmalarının da dahil olduğu, dış göç politikalarında kullanılabilecek mekanizmalar ve araçlar konusunda ilk çalışmalar, 1998 yılında Hollanda’nın girişimi ile kurulan Göç ve İltica Alanında Üst Düzey Çalışma Grubuna (HLWG) dek uzanmaktadır. Bununla birlikte 1999 Amsterdam Anlaşması ile Avrupa Topluluğu devletleri geri kabul anlaşmaları imzalamaları konusunda ilk kez yetkilendirilmiş, takip eden  AB zirvelerinde bu mekanizmanın kullanılması teşvik edilmiştir. Bununla birlikte anlaşmalarına ilişkin üye devletlere verilen bu yetki ve anlaşmaların bağlayıcılığı tartışma konusu olmuştur[9]. Nihayetinde 2007 yılında imzalanan Lizbon Anlaşması ile AB’ne dış göç  politikalarında kullanılan mekanizmalar için yasal dayanak sağlanmıştır[10]. Ayrıca aynı anlaşmanın 216. maddesi uyarınca AB tarafından imzalanan geri kabul anlaşmalarının, üye devletler parlamentolarında ayrıca onaylanmasına gerek olmadığı kabul edilmiştir.

Geri kabul anlaşmalarının kapsamı

Geri kabul anlaşmaları, temel olarak, bir ülkenin, ülkesinde kalma şartlarını taşımayan ya da bu şartları kaybetmiş olan 3. ülke vatandaşlarını, vatandaşı oldukları ülkeye gönderilmelerini düzenlemektedir. Daha açık bir ifade ile, geri kabul anlaşmaları, ülkeye düzensiz yollardan giriş yapmış, yani pasaport, gerekli ise vize ya da benzeri seyahat dokümanları olmaksızın ve genellikle yasa ile belirlenmiş gümrük kapıları ile diğer giriş noktalarından sayılmayan yerlerden ülkeye girmiş ve halen ülkede bulunan kişiler ile giriş sırasında bu şartları yerine getirmiş olsa da, vize süresinin bitmesi veya bunun gibi nedenlerle artık  bu şartları taşımayan kişilerin vatandaşı oldukları ülkelere gönderilmelerine yönelik anlaşmalardır.

Türkiye’nin de taraf olduğu Birleşmiş Milletler Medeni ve Siyasal Haklar Sözleşmesi’nin 12./4. maddesinde düzenlendiği üzere ülkeler, kendi vatandaşlarının ülkeye girmesini keyfi olarak engelleyemezler[11]. Ülkelerin ulusal mevzuatları da benzer düzenlemeler ile vatandaşlarının ülkeye geri dönebilmelerini güvence altına almaktadır. Dolayısıyla, ilk bakışta, geri kabul anlaşmaları işlevsiz ya da gereksiz görülebilir. Bununla birlikte bu anlaşmaların politik ve ekonomik bileşenlerinin de olması ve kapsamının sadece taraf ülke vatandaşları değil de, bu ülkeleri transit ülke olarak kullanan 3. ülke vatandaşlarını da içermesi bu tür anlaşmaları, yukarıda da değinildiği üzere,  dış göç politikalarında önemli bir araç haline getirmektedir. Söz konusu politik ve ekonomik bileşenlerin Türkiye açısından kuşkusuz en önemlisi AB’nin geri kabul anlaşmaları sırasında masaya koyduğu vize kolaylığı ya da vize muafiyetidir[12].

Avrupa Birliği Konseyi’nin Aralık 2005’te yayımladığı ve AB Daimi Temsilciler Komitesi (COREPER) tarafından kabul edilen, üçüncü ülke vatandaşlarına vize kolaylığı sağlanması hususunda ortak tutum belgesinde, geri kabulün AB için bir öncelik olduğu ve geri kabul anlaşması imzalanmadıkça herhangi bir üçüncü ülkeye vize kolaylığı ya da muafiyeti sağlanamayacağı çok açık bir şekilde ifade edilmektedir[13].  Yine 2000’li yılların ortasından itibaren AB’nin dış politikası ve göç politikasına kalkınma politikasını ekleyerek yeni bir çerçeve çizmesi[14], vize kolaylığı/muafiyetinin yanı sıra üçüncü ülkelere yönelik uygulanan ekonomik ve insani kalkınma araçlarının aktif bir şekilde dış göç politikalarında kullanılması sonucunu doğurmuştur.

AB’ye yönelik göç hareketlerinde, AB’ye komşu ülke vatandaşlarının yanı sıra, bu ülkeleri transit ülke olarak kullanan 3. ülke vatandaşlarının varlığı, AB’nin söz konusu geri kabul anlaşmalarını sadece taraf ülke vatandaşlarının geri kabulü ile sınırlandırmayıp, bu ülkeleri transit ülke olarak kullanan 3. ülke vatandaşlarını da anlaşma kapsamına almasına neden olmuştur.

Geri kabul anlaşması; AB ve Türkiye

Avrupa Birliği ve Türkiye arasındaki geri kabul anlaşmasına ilişkin görüşmeler, Avrupa Birliği Konseyi’nin 28 Kasım 2002 tarihli kararının ardından, 2003 yılında başlamıştır. İlk resmi görüşmeler Mayıs 2005’te Brüksel’de gerçekleşse de, dört görüşmenin ardından, Aralık 2006’da görüşmelere ara verilmiştir. 1999 yılında AB aday ülke statüsünü kazanan Türkiye’nin görüşmelerin bu ilk aşamasında böylesi bir anlaşmaya sıcak bakmaması, söz konusu aranın en önemli nedeni olarak görülebilir. Zira Ekim 2005 tarihinde başlayan tam üyelik müzakereleri devam ederken, geri kabul anlaşmasının Türkiye için ilgi çekici bir yanı bulunmamaktaydı. Anlaşma ile AB tarafından sağlanacak yardım ve destekler ile vize kolaylığı ya da serbestliği, AB tam üyelik müzakereleri kapsamında hali hazırda gündemdeydi ve olası bir tam üyelik neticesinde AB’nin Türkiye’ye sunabilecekleri, anlaşmayı Türkiye açısından “gereksiz” kılmaktaydı.

Zaman içinde AB tam üyelik müzakerelerinin hızını kaybederek, durma noktasına gelmesi ile geri kabul anlaşması Türkiye ve AB arasındaki pazarlık masasında yerini tekrar aldı. Her iki tarafın da Türkiye’nin AB’ye tam üyeliğini yakın gelecekte olası görmemeleri ve AB’ye yönelik düzensiz göç hareketinde Türkiye’nin önemli bir transit ülke olması, anlaşmanın tekrar gündeme gelmesinde önemli bir etken oldu. Müzakerelerin bu yeni döneminde Türkiye’nin önceliğini, bu anlaşma ile vatandaşlarına AB ülkeleri için vize kolaylığı ve sonrasında vize serbestliği sağlanması oluşturdu.

Türkiye gerek kendi vatandaşlarını gerekse de Türkiye’de oturma izni bulunan üçüncü ülke vatandaşlarını ülkeye geri kabulüne sıcak baktığını müzakere sürecinde ortaya koymuş ve  yukarıda da değinildiği üzere AB tarafından da, geri kabul anlaşması imzalandığı takdirde, AB’nin vize kolaylığı ve serbestliği tanınabileceği ortaya konmuşken, taraflar açısından müzakerelerde çözülmesi gereken tek konu, Türkiye’yi transit geçiş yolu olarak kullanan üçüncü ülke vatandaşlarının durumu olmuştur.

2009 yılının Aralık ayında yeniden başlayan geri kabul anlaşması müzakerelerinde Türkiye vize kolaylığı ve serbestliğinin bu anlaşmanın imzalanmasında olmazsa olmaz bir unsur olduğunu tekrarlayarak, anlaşmanın, kendi açısından, hedefini ortaya koymuştur.

2 yıl kadar süren müzakereler neticesinde bir taslak metin üzerinde anlaşmaya varıldı ve 14 Ocak 2011 tarihinde söz konusu metin  “Avrupa Birliği ile Türkiye Cumhuriyeti Arasında İzinsiz İkâmet Eden Şahısların Geri Kabulüne İlişkin Anlaşma Taslağı”[15] başlığı altında kamuoyu ile paylaşıldı. 21 Haziran 2012 tarihinde ise anlaşma taslağı Brüksel’de taraflarca paraf edildi. Ancak bu tarihin ardından anlaşmanın nihai imzası için bir tarih belirlenmedi ve anlaşmanın imzalanmasına ya da  hükümlerinin uygulanmasına ilişkin bir yol haritası mevcut değildir.

AB ile Türkiye’nin geri kabul anlaşmasına son halini vermeleri yaklaşık 10 yıl sürmüştür. Böylesine uzun bir sürecin ardından, hele ki bir taslak metin üzerinde uzlaşmaya varılmışken ve bu metin taraflarca paraflanarak onaylanmışken, anlaşmaya nihai imzaların atılarak yürürlüğe konulmamasının birden çok nedeni bulunmaktadır.

İlk neden, Türkiye’nin açıkça ortaya koyduğu “güven sorunu” olarak görülebilir. Türkiye’nin geri kabul anlaşmasını kabul etmeden önce görmek istediği “Türkiye ile Vizesiz Seyahat Rejimi İçin AB Yol Haritası”, AB tarafından Aralık 2012’de yayınlandı. Söz konusu yol haritası Türkiye tarafından yeterli bulunmadı. Bunda en önemli nokta şüphesiz vize serbestliği konusu idi. Dışişleri Bakanı Ahmet Davutoğlu’nun İçişleri Komiseri Cecilia Malmström’e 16 Ocak 2013 tarihinde yazdığı mektupta söz konusu husus şu sözlerle açık bir şekilde ifade edilmiştir; “… Daha önce sizinle ve diğer AB makâmları ile yaptığımız görüşmelerde birçok defa altını çizdiğimiz üzere, Geri Kabul Anlaşması’nın hayata geçirilmesi ile Türk vatandaşlarına vizesiz seyahat imkânı tanınması aynı anda olmalıdır …”

Türkiye geri kabul anlaşmasının hayata geçirilmesi ile vatandaşlarına vizesiz seyahat imkânı tanınmasının aynı anda olmasını anlaşmanın imzalanması için şart koşarken, AB anlaşmanın imzalanması ile vizesiz seyahat konuların doğrudan bağlantılı olmasına karşı çıkmakta. Yukarıda da değinildiği gibi, vize serbestliğinin ancak yol haritasındaki şartların tamamlanması ile oylamaya açılabileceğini belirten AB’nin bu yaklaşımını, Türkiye yeterli ve güven verici bulmamaktadır.

Geri kabul anlaşmasına ilişkin nihai imzaları geciktiren bir diğer neden ise “maliyet” olarak belirmektedir. Anlaşma kapsamında, Türkiye’den geçerek AB ülkelerine düzensiz yollardan giriş yapan üçüncü ülke vatandaşlarının Türkiye’ye geri gönderilmesi düzenlenmektedir. AB kurumlarına göre AB’ye düzensiz yollardan giriş yapan göçmenlerin yaklaşık yarısı Türkiye-Yunanistan sınırını kullanarak AB’ye ulaşmaktadır. AB dış sınır güvenlik ajansı FRONTEX ve Yunanistan Emniyet  birimleri tarafından verilen bilgilere göre 2012 yılında AB sınırlarının tamamında 72,437 “yasadışı” sınır geçişi tesbit edilirken bunun 36.877’si Türkiye-Yunanistan sınırında tesbit edilmiştir.

Türkiye, AB ile geri kabul anlaşması müzakerelerine paralel bir şekilde kaynak ülkelerle geri kabul anlaşmaları görüşmelerini yürütmekte ya da imzalamaktadır. Bu yolla, geri kabul anlaşmasının imzalanmasının ardından, AB tarafından Türkiye’ye geri gönderilen göçmenlerin, söz konusu kaynak ülkelerle yapılan ikili anlaşmalar sayesinde, doğrudan bu ülkelere geri gönderilmelerinin yolu açılmaktadır. Dışişleri Bakanlığı verilerine[16] göre Türkiye 2013 yılı itibari ile Bosna-Hersek (2012), Kırgızistan (2003), Moldova (2012), Nijerya (2011), Pakistan (2010), Romanya (2004), Rusya Federasyonu (2011), Suriye (2001), Ukrayna (2005), Yemen (2011) Yunanistan (2001) ile geri kabul düzenlemeleri imzalamıştır. Bu yolla Türkiye AB tarafından kendisine gönderilen göçmenleri, Türkiye’de tutmadan, doğrudan bu üçüncü ülkelere gönderme yoluna gidebilecektir.

İnsan hakları perspektifi

Türkiye ve Avrupa Birliği arasında düzensiz göçün kontrolü alanında devam eden müzakerelerde ve kamuoyunda gerçekleşen tartışmalarda maalesef tartışılan konun “insana” ilişkin olduğunu çoğu kez görmezden gelinmekte ya da dahi vahimi “unutulmaktadır”. Göçmenleri sayılara indirgeyerek yapılan maliyet hesapları, göçün yarattığı ulusal güvenlik tehlikelesi iddiaları ve insan hayatları üzerinden politik kazanç sağlayarak, tarafların pazarlıklarda “elini kuvvetlendirme” çabaları, Türkiye ile Yunanistan arasındaki  deniz ve kara sınırını, dünyadaki en tehlikeli göçmen geçiş noktalarından birisi olduğu gerçeğini gizlememelidir. Zira Türkiye’deki yetkililer geri kabul anlaşmasını iç kamuoyuna “AB ile vizelerin kaldırılması” olarak açıklarken, AB de bu anlaşmanın göçmenlerden “ucuza kurtulma yolu” olduğunu kendi kamuoyu ile paylaşmakta sakınca görmemektedir.

EMHRN tarafından yakın dönemde yayınlanan bir politika notunda[17] anlaşmanın ve muhtemel uygulamalarının insan hakları açısından üç sorunlu noktası şu şekilde özetlenmektedir; a)Türkiye tarafından geri kabul edilen, mülteci statüsü ya da “geçici sığınma” statüsü almaya uygun olduğu halde sınır dışı edilmesi ya da keyfi gözaltına maruz kalması olası üçüncü ülke uyruklulara yapılacak muameleye ilişkin temel insan hakları koruma mekanizmalarının eksikliği, b) yakalanan ve geri kabulle karşı karşıya kalan düzensiz göçmenlere ilişkin muamelenin uluslararası yükümlülüklere aykırı hareketi ve korunma taleplerinin incelemesi hususunda AB üyesi yetkililerine verilen geniş takdir alanı ve c) anlaşma taslağının uygulanmasının üzerinde şeffaflık, izleme ve hesap verilebilirlik eksikliği.

Aslında yukarıda sayılan bu üç sorun alanı, yıllardır gerek genel anlamda insan hakları gerekse de özel olarak göçmen, sığınmacı ve mültecilerin insan hakları alanında çalışan kişi ve kurumların tekrar tekrar dile getirdiği eleştirilerin bir tekrarı. Yıllar içinde artan bir yoğunlukta güvenlik odaklı bir dış göç politikası geliştiren Avrupa Birliği ile bu politikaları kendi vatandaşları için pazarlık noktalarına dönüştüren Libya, Tunus, Fas ve Türkiye gibi AB’ye komşu ülkeler, AB’nin kara ve deniz sınırlarında yaşanan yoğun insan hakları ihlallerine kapı aralamakta.

Sonuç olarak önemle üzerinde durulması gereken ve yukarıda anılan tüm tartışmalarda göz ardı edilmemesi gereken husus; bireylerin serbest dolaşım hakkı gibi ülkelerin sosyal, ekonomik ve toplumsal zenginliğe katkı sağlayan önemli bir kazanımın, geri kabul anlaşmalarına konu olan düzensiz göçmenlerin, sığınmacıların ve mültecilerin başta yaşam hakkı olmak üzere temel insan haklarının ihlali pahasına elde edilemeyeceği ve pazarlık konusuna dönüştürülemeyeceğidir.

Av. Orçun Ulusoy

Orçun Ulusoy kimdir?

İzmir Dokuz Eylül Üniversitesi Hukuk Fakültesi mezunu olan Orcun Ulusoy, basta iltica ve göç alanı olmak üzere insan hakları hukuku alanında calıştı. Mültecilerle Dayanışma Derneği ve kayiki ağının kuruluşunda  yer aldı. Halen Amsterdam Vrije Üniversitesi Hukuk Fakültesi bünyesinde yürütülen ”AB sınırlarında göçmen ölümleri ve devletlerin sorumlulugu” araştırma projesinin koordinatorlüğünü yapmaktadır.

 

[1] Bu kısa makale de konunun tüm boyutlarını ele alma iddiasında olmayıp, geri kabul anlaşmalarının arka planına ve göçmenlerin insan hakları alanına etkilerine ilişkin kısıtlı bir çerçeve sunma amacı taşımaktadır.